Астана. 8 января. КазТАГ – Барьеры в сфере недропользования названы в числе главных проблем инвестиционного климата Казахстана, передает корреспондент агентства.
«Барьеры к обеспечению оперативного открытого и конкурентного доступа к недрам для получения прав недропользования, в том числе из-за сложных процедур регулирования вопросов недропользования, включая недостаточный уровень автоматизации процедур оказания государственных услуг и ведения государственных информационных ресурсов», - говорится в описании первого проблемного вопроса в консультативном документе регуляторной политики проекта закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и развития промышленности в целях улучшения инвестиционного климата».
Также имеются проблемы в смежном законодательстве и барьеры, связанные с институциональным несовершенством госуправления.
«Такие проблемы, к примеру не позволяют недропользователям своевременно и надлежаще исполнять свои лицензионные и контрактные обязательства, а также требования отраслевого законодательства о недрах и недропользовании. Подходы и методология смежного законодательства во многом господствует над отраслевым, ведя к его бессистемности и фрагментарности. Данная практика господствует в налоговом, водном, земельном и экологическом законодательствах, законодательстве о гражданской защите», - уточняется в документе.
По словам разработчиков, в целом выявленные в правоприменительной практике проблемы правового регулирования Кодекса можно разделить на два блока: проблемы с иным смежным законодательством и проблемы в части пробелов правого регулирования и барьеров.
В документе приведены примеры проблем в части соотношения с иным смежным законодательством:
1) неопределенность в соотношении прав на поверхность земли и на недра земли;
2) Кодекс о недрах устанавливает запрет на проведение операций по недропользованию на отдельных территориях;
3) отсутствует четкая регламентация и прямые требования к ликвидации последствий недропользования в тех случаях, в которых составление проекта ликвидации и его планирование не требуется;
4) наличие противоречий Кодекса о недрах с положениями ГК РК о сроках исковой давности;
5) отсутствие в законодательстве регламентации сумм платы за сервитут и возмещения убытков при использовании земельных участков для разведки полезных ископаемых и геологического изучения в рамках частного или публичного сервитута;
6) наличие противоречий Кодекса о недрах с положениями законодательства об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан в части проведения экспертизы проекта работ по ликвидации последствий добычи твердых полезных ископаемых.
Также приводятся примеры барьеров и пробелов правового регулирования:
1) пробелы в положениях, касающихся перехода прав недропользования и связанных с ним объектов, защиты прав залогодержателей права недропользования и совместных обладателей права недропользования при распоряжении правами недропользования и переходе с разведки на добычу, уточнения понятия объектов, связанных с правом недропользования;
2) инструмент опытно-промышленной добычи часто используется со злоупотреблениями и недобросовестно;
3) барьеры и непрозрачность процесса взаимодействия государственных органов при формировании ПУГФН;
4) пробелы при обеспечении исключительности прав конкретного недропользователя на ту или иную территорию;
5) необходимость пересмотра ограничений при добыче ОПИ;
6) наличие технологических противоречий между возможностью старательства на месторождениях техногенного характера и ограничением на применение химических реагентов;
Авторы отметили, что в рамках разработки Консультативного документа были получены конкретные предложения от недропользователей, в частности:
1) на практике недропользователи столкнулись с ситуацией, когда на одной территории фактически присутствуют два недропользователя (новый с лицензией и владелец объекта), что является недопустимым, в том числе с точки зрения безопасности;
2) нецелесообразность запрета права недропользования на ТМО, расположенные в населенных пунктах;
3) проблемы, связанные с запретом разработки месторождений угля с повышенным уровнем природной метаноносности угольных пластов без проведения необходимых мероприятий по заблаговременной дегазации;
4) отсутствие компетенции на разработку правил, определяющих порядок консервации;
5) дороговизна приобретения экскаватора и бульдозера для получения лицензии на старательство.
«Законодательство содержит ряд избыточных норм административного и процедурного характера, связанных с возможностью получения и осуществления прав недропользования. Данные нормы возникли в том числе в силу отсутствия или недостаточного уровня работы информационных систем по организации доступа к недрам и регулирования деятельности недропользователей для инвестирования в геологоразведку и добычу полезных ископаемых в соответствии с международным опытом на конкурентных, транспарантных и защищенных началах. В виду намеченного ввода в эксплуатацию комплексной информационной системы недропользования на портале minerals.gov.kz вышеупомянутые нормы требуют оптимизации», - отмечают разработчики.
По их словам, институциональная база и избыточные процедуры не всегда позволяют, оперативно проводить необходимые операции на разных этапах.
«Все еще имеются дисбалансы и несогласованность со смежным законодательством в области экологии, земельных и водных отношений, налогообложении, гражданской защите, что не обеспечивает проведение операций на современном уровне, соразмерность рисков в зависимости от действительной опасности от осуществляемой деятельности», - добавили авторы.
Они назвали причины возникновения проблем в части соотношения с иным смежным законодательством:
1) в отличие от водного и земельного законодательств, законодательство о недрах и недропользовании не содержит норм, устанавливающих права пользования недрами и их ресурсами в научных, культурных и хозяйственно-бытовых целях, не связанных с предпринимательством, не подлежащих регулированию и не предусматривающих выделение конкретного участка недр;
2) в частности, согласно статье 25 Кодекса о недрах установлен запрет на проведение операций по недропользованию на территории земель водного фонда. Данная норма значительно расширила сферу ограничений, по сравнению с ранее действовавшим законодательством о недрах и Водным кодексом Республики Казахстан. Так, согласно статье 125 Водного кодекса установлены ограничения хозяйственной деятельности в пределах водоохранных полос и водоохранных зон. При этом на территории водоохранных зон допускается ограниченная хозяйственная деятельность, в том числе добыча полезных ископаемых, при соблюдении установленных ограничений. Кроме того, запрет на проведение операций по недропользованию на территории земель водного фонда фактически установил запрет на добычу песка из русел рек, в том числе в рамках дноуглубительных работ;
3) содержание проекта ликвидации, в отличие от содержания плана ликвидации, ясно не урегулировано экологическим законодательством или противоречиво, что приводит к бюрократическим сложностям для недропользователя;
4) в настоящее время статьей 80 Кодекса о недрах предусмотрены положения о сроках привлечения к ответственности за нарушение обязательств по контрактам или лицензиям на недропользование. Буквальное толкование данного положения, к сожалению, лишает государство возможности к привлечению к любой имущественной ответственности даже в судебном порядке, нарушая таким образом баланс интересов и вызывая противоречия с положениями ГК РК о сроках исковой давности;
5) при принятии Кодекса о недрах в рамках сопутствующего к нему законопроекта Земельный кодекс РК был дополнен статьей 71-1, предусматривающий использование земельных участков для разведки полезных ископаемых и геологического изучения в рамках частного или публичного сервитута. При установлении частного сервитута предусматривается сумма платы за сервитут и возмещения убытков.
Состав данных сумм не регламентирован законодательством в отличие от аналогичных положений в зарубежных странах. На практике это приводит сложностям взаимоотношений между землепользователями, собственниками земель с одной стороны, а с другой – недропользователем, осуществляющим разведку. В результате, стороны не могут договориться о данных суммах, а недропользователь начать проведение геологоразведки. Отсутствие регламентации по составу сумм нередко может приводить к необоснованному завышению ожиданий по суммам со стороны землевладельцев;
6) в соответствии с п. 2 ст. 218 Кодекса недропользователь обязан обеспечить разработку, согласование, экспертизу и утверждение в том числе в соответствии с законодательством Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности проекта работ по ликвидации последствий добычи твердых полезных ископаемых не позднее чем за два года до истечения срока лицензии.
Однако, на практике не все проекты работ по ликвидации последствий добычи ТПИ требуют проведения экспертизы согласно законодательству РК об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан. В частности, на практике в такой экспертизе отказывают, ввиду того что такие проекты не относятся ни к строительству, ни к реконструкции, расширению, модернизации, техническому перевооружения или капитальному ремонту существующих объектов.
Кроме того, разработчики указали причины возникновения барьеров и пробелов правового регулирования:
1) Глава 5 Кодекса о недрах устанавливает разрешительный порядок перехода права недропользования и объектов, связанных с недропользованием. Вместе с тем практика применения данной Главы показала, что отдельные ее положения требуют дальнейшего совершенствования.
В частности, требует доработки и уточнения положения, касающиеся перехода прав недропользования и связанных с ним объектов, защиты прав залогодержателей права недропользования и совместных обладателей права недропользования при распоряжении правами недропользования и переходе с разведки на добычу, уточнения понятия объектов, связанных с правом недропользования и другие
2) анализ периодически поступающих запросов от недропользователей и оснований продления ранее заключенных контрактов на разведку ТПИ и ОПИ показывает, что инструмент опытно-промышленной добычи часто используется со злоупотреблениями и недобросовестно, фактически скрывая добычу в промышленных масштаба, хотя любое извлечение полезных ископаемых в период разведки должно осуществляться в рамках отбора проб, в том числе технологических, в целях изучения и понимания коммерческой целесообразности объекта
3) порядок формирования Программы управления государственным фондом недр на практике вызывает сложности во взаимодействии между государственными органами, предоставляющими права недропользования, и уполномоченным органом по изучению недр при формировании ПУГФН, так как вся информация о недрах поступает и систематизируется в уполномоченном органе по изучению недр. При этом Кодекс не устанавливает процедуру включения тех или иных участков в ПУГФН, что делает этот процесс непрозрачным;
4) в настоящее время система норм Кодекса о недрах, регулирующих предоставление права недропользования и проведение операций по разведке и добыче твердых полезных ископаемых, в том числе общераспространенных, устроена таким образом, обеспечивающим исключительность прав конкретного недропользователя на ту или иную территорию. Практика применения Кодекса о недрах выявила, что такая исключительность не обеспечивается системами норм по предоставлению и проведению операций по разведке и добыче ТПИ и ОПИ с одной стороны, и использованием пространства недр – с другой, хотя во всех указанных случаях ключевое значение имеет именно территориальный базис. Данная проблема также присуща не только для лицензионного режима недропользования, но и контрактного, включая территории проектируемых или действующих объектов размещения техногенных минеральных образований различных групп;
5) Глава 30 Кодекса о недрах регулирует особенности предоставления права недропользования на добычу общераспространенных полезных ископаемых (далее – ОПИ).
При этом, Кодекс о недрах устанавливает ограничения на добычу ОПИ в пределах 30 м на глубину. На практике, отдельные карьеры по добычу ОПИ могут располагаться и на больших глубинах. В этой связи, возникает необходимость пересмотреть максимальную глубину, до которой возможна добыча ОПИ.
В настоящее время, подчиняясь блочной системе формирования территории участка разведки, операции по разведке ОПИ осуществляются в рамках лицензии на разведку ТПИ, поскольку ОПИ являются подгруппой ТПИ;
6) данные противоречия заключаются в том, что добычу драгоценных металлов невозможно добывать без применения химических реагентов из техногенных месторождений, а их применение требует полномасштабной экологической оценки, что ставит такой способ добычи в один ряд с промышленной добычей полезных ископаемых;
Вместе с тем, названы причины возникновения предложений от недропользователей, в частности:
1) территория, которая была занята действующими гидротехническими сооружениями (хвостохранилищами), была включена в Программу управления государственным фондом недр, вследствие чего, данный участок был представлен на проведение операций по недропользованию третьим лицам. Таким образом, сложилась ситуация, когда на одной территории фактически присутствуют два недропользователя (новый с лицензией и владелец объекта). При этом необходимо отметить, что гидротехническое сооружение является опасным производственным объектом, поэтому чтобы обеспечить его эксплуатационную надежность и безопасность необходимо постоянное техническое обслуживание, укрепление, наращивание дамб, реконструкцию и так далее. Согласно Правилам обеспечения промышленной безопасности для хвостовых и шламовых хозяйств опасных производственных объектов, утвержденных приказом министра по инвестициям и развитию РК от 30 декабря 2014 года № 349 организация обязана осуществлять контроль за состоянием сооружений, своевременно выполнять ремонтные работы и мероприятия по устранению возникших нарушений в режиме работы хвостохранилища и его сооружений, выполнять все предусмотренные проектом природоохранные мероприятия и меры по предотвращению пыления хвостов и так далее Работы на территории нахождения данных объектов опасны с точки зрения промышленной безопасности и должны быть обоснованы проектной документацией;
2) большая часть ТМО, образованные в результате деятельности рудников на сегодняшний день расположены, либо на территории населенного, либо в охранной зоне 1000 метров (терриконы в ВКО, Балхаше, хвосты Кентау и другие).
Запрет, установленный статьей 25, не позволяет получить право недропользования на ТМО, расположенные в населенных пунктах. При этом добыча ТМО подземным способом невозможна, т.к. объекты расположены на поверхности земли.
В свою очередь предоставление права на добычу ТПИ из ТМО в пределах населенного пункта позволит высвободить занимаемые земли, улучшить экологическую обстановку (путем вывоза руды или хвостов), создать рабочие места, налоги НДПИ.
Безусловно добыча из таких ТМО должна быть нацелена на вывоз ТПИ с места расположения, без переработки на месте, т.к. обогащение в пределах населенного пункта не решит экологических проблем, а только усугубит ситуацию. Поэтому при подписании Соглашения о поддержке местного населения и согласовании ОВОС, требования по сохранению экологической обстановки будет на первом месте;
3) в соответствии с п. 2 ст. 153 Кодекса запрещается разработка месторождений угля с повышенным уровнем природной метаноносности угольных пластов без проведения необходимых мероприятий по заблаговременной дегазации, программ по вентиляции и пластовой дегазации с последующей утилизацией полученного метана, обеспечивающих снижение содержания метана в угольных пластах до установленных нормативов.
Данный запрет создает серьезные проблемы для недропользователей, поскольку как таковые нормативы в законодательстве и полномочия по их установке отсутствуют.
4) в соответствии с Кодексом о недрах не предусматривается компетенция на разработку правил, определяющих порядок консервации, аналогичный тому, что предусматривается для углеводородов;
5) в соответствии с пп. 2) ст. 270 Кодекса лицензия на старательство помимо сведений и условий, указанных в статье 31 настоящего Кодекса, должна содержать права недропользователя на использование средств механизации в виде одной грузовой машины грузоподъемностью не более десяти тонн, бурового оборудования, а также экскаватора и (или) бульдозера с объемом ковша в совокупности не более половины кубического метра, принадлежащих ему на праве собственности.
Однако для старателя приобретение в собственность экскаватора и бульдозера для вскрышных и рекультивационных работ является дорогостоящей и нецелесообразной затратой, для решения этой проблемы предлагаем разрешить использование техники на правах аренды.
По словам авторов, для выявления конкретных барьеров, характерных для отсутствия свободы действий при получении права недропользования, и механизма разработки или процедуры возникновения избыточных норм можно провести следующий анализ:
- Анализ законодательства: Изучить принятие нормативных актов, связанных с недропользованием, и конкретно, какие именно нормы создают барьеры для свободы действий. Рассмотрите требования, процедуры и условия, которые ограничивают доступ или могут быть получены права недропользования.
- Сбор данных и статистический анализ: Проведите сбор данных о процессе получения прав недропользования, включая количество заявок, время рассмотрения, количество отказов и причины отказов. Проанализируйте эти данные, чтобы выявить наиболее часто встречающиеся барьеры и проблемы.
- Обзор опыта и международного опыта: Изучите опыт других стран или регионов, где процесс получения прав недропользования более эффективен. Оцените, какие меры или процедуры применяются для ограничения и используют стандартную базу. Изучение лучших практик может предложить ценные рекомендации для использования в собственной системе.
«Консультации сторон: Вовлеките различные заинтересованные стороны, такие как правительственные органы, предприниматели, эксперты и академические сообщества. Провести консультации и обсудить предложения по предложению по нормативному регулированию недропользования. На основе анализа и анализа приведены разобранные рекомендации по устранению конкретных барьеров и выявлению избыточных норм. Выработайте механизм или получите, который улучшит доступ к недрам и обеспечит более точное получение прав недропользования», - говорится в документе.
Как отмечается, согласно Индексу инвестиционной привлекательности, проводимой институтом Фрейзера, Казахстан занял по итогам 2021 года 56 место из 84 стран, но при этом в исследовании отмечается, что отрицательные моменты в правовой системе (околок 77% негативных оценок), в налогом и трудовом законодательстве, а также в геологической базе данных (все три по 67% отрицательных оценок).
По Индексу инвестиционной привлекательности по итогам 2021 года Казахстан занял 56 место из 84 стран.
«Для Казахстана в исследовании отмечаются отрицательные моменты в правовой системе (около 77% негативных оценок), в налоговом и трудовом законодательстве, а также в геологической базе данных (все три по 67% отрицательных оценок). Данное исследование проводится Канадским институтом Фрейзера среди горнодобывающих и геологоразведочных компаний разных стран на ежегодной основе. Исследование направлено на оценку инвестиционной привлекательности различных стран мира, в рамках которого производится оценка, насколько обеспеченность минеральным сырьем, а также характерные общественно-политические факторы влияют на привлечение инвестиций в область разведки и добычи полезных ископаемых. В рамках данного исследования оцениваются, как обеспеченность минеральным сырьем, так и общественно-политические факторы, в частности налогообложение и неясности в законодательстве той или иной страны, и как они влияют на инвестиции в разведку полезных ископаемых», - сказано в документе.
Как пояснили разработчики, исследование проводится путем проведения анкетирования, затрагивающего 15 субфакторов:
1) Неопределенность в отношении администрирования, толкования или обеспечения соблюдения существующих правил
2) Неопределенность в отношении экологических норм (стабильность норм, последовательность и своевременность процесса регулирования, нормы, не основанные на науке)
3) Дублирование и несоответствия в нормативных актах (в том числе федеральное/провинциальное, федеральное/государственное, межведомственное дублирование и так далее);
4) Правовая система (правовые процессы, которые являются справедливыми, прозрачными, некоррумпированными, своевременными, эффективно управляемыми и так далее)
5) Режим налогообложения (включает личные, корпоративные, фонд заработной платы, капитал и другие налоги, а также сложность соблюдения налогового законодательства);
6) Неопределенность в отношении оспариваемых земельных претензий;
7) Неопределенность в отношении того, какие территории будут охраняться как дикая природа, парки или места археологических раскопок и так далее
8) Инфраструктура
9) Социально-экономические соглашения/условия развития сообщества (включая местные потребности в закупках или переработке или обеспечении социальной инфраструктуры, такой как школы или больницы и так далее);
10) Торговые барьеры (тарифные и нетарифные барьеры, ограничения на репатриацию прибыли, валютные ограничения и другие)
11) Политическая стабильность
12) Трудовые нормы/трудовые договоры и трудовая воинственность/перебои в работе
13) Качество геологической базы данных (включая качество и масштаб карт, простоту доступа к информации и так далее)
14) Уровень безопасности (включает физическую безопасность из-за угрозы нападения террористов, преступников, партизанских групп и так далее)
15) Наличие рабочей силы/навыков.
Источник фото: ChatGPT